全球贫穷状况及经济解析
【总论】
怜悯贫穷的，就是借给耶和华；他的善行，耶和华必偿还。 （箴言19：17）
没有一个大多数人处在贫穷与痛苦之中的社会能够兴旺与快乐。 （亚当斯密，1776）
社会保障能直接减少贫穷并较为「偏向穷人」的成长。 （国际经济合作发展组织，2010）
我们的理想是一个免于贫穷的世界。 （世界银行使命宣言）
一、贫穷的意义
本文拟简介普世的贫穷问题，在国际间以及国家内应采取怎样的政策及措施来减少贫穷人口，以及我们如何参与扶贫的事工。
贫穷是所有国家主要的社会问题，其严重性，端视该国经济发展程度而定。即使是富强的先进国家也有很多贫穷人口，包括无家可归的游民，他们是社会中最弱势的族群。所有的国家，不论是已开发国家或发展中国家，都相当重视本国的贫穷问题，且都致力于减少贫穷。
各国政府及国际机构如世界银行及联合国开发总署都有扶贫政策及计画。但经过半世纪的努力，如今还是有很多人口落在贫穷中，特别是发展较为落后的地区与国家，以非洲撒哈拉沙漠以南地区与南亚的贫穷人口所占比率最高。扶贫仍是各国及国际机构今后的重点工作。
贫穷的原因很多，一来生产不足养活所有人，二来收入及财富分配不均，富人享受奢华，穷人则无立锥之地。先进国家自十八世纪工业革命以来，工厂大量生产、农业技术进步、粮食增产，经过一段年日的积累，一般人民财富大幅增加，加上社会福利制度，使大部分人都能享受丰衣足食的生活，但仍有少部分人生活在贫困中。
发展中国家，特别是较贫困的国家，大多数生活在未尽温饱之中，举国皆穷的现象仍所在多有。无怪乎有人说，人民贫穷最重要的原因是住在贫穷的国家，其次则是住在农村。一个国家要摆脱贫穷必须经济成长，但成长的果实应当全民共享，而非归入少数人的口袋中，倘使人人收入提高，即能提高绝对收入，减少穷人的比例。
贫穷可能成为恶性循环，或所谓的贫穷陷阱（poverty trap），穷人落在持续的贫困与饥饿当中，除非得到其他人的帮助，否则很难翻身。因此，扶助穷人及帮助穷人自力更生，脱离贫困，实在是令人关注的事工。
二、贫穷的定义与扶贫政策
中文的「贫穷」两字都是指极度不足、生活拮据及缺乏钱财。英文的贫穷（poverty）也涵盖多方面，一般指缺乏一定钱财或物质的状态。绝对贫穷（absolute poverty）指缺乏基本维生所需的供应，包括食物、水、卫生条件、衣服、住房、医疗服务及教育。相对贫穷（relative poverty）则指经济上分配不均，人口中收入低于某种标准比率，通常可用一些指标来估计，例如吉尼系数（Gini coefficient），指数越高表示收入分配越不平均，可以作为国际间的比较。
任何扶贫政策或措施首先面对的是贫穷家庭的认定，也就是贫穷的量化定义，以便有所根据来决定救济标准，通常只能根据家庭收入及所需维持基本生活的费用制定贫穷线（poverty line）。每个国家由于经济发展程度及物价水准不一，贫穷线大多自行订定。
国际一般采用世界银行对「绝对贫穷」的估计定义，以无法满足基本维生需求（每人每天生活费用或收入）来作为贫穷线，目前的标准是每天收入1.25美元（以2005年购买力平价方式估计，以利国际比较）。低于1.25美元为极端贫穷（extreme poverty）；2至5美元则为中度贫穷（moderate poverty）；该国或该地区每人每天平均实际收入如果低于1.25美元，之间的差距即为贫穷差距（poverty gap），例如每人每天收入是0.87美元，则贫穷差距为0.38美元。该指标可作为政府的补助计画，让「绝对贫穷」的人口至少达到「极端贫穷」的水准。
不過這種貧窮線的指標爭議性頗大，因為許多國家對貧窮的定義不同，因而自訂國家貧窮線作為補助標準，並隨通貨膨脹調整。例如美國，2010年絕對貧窮線是每人每天15.15美元或一家四口每年22,000美元（標準例子），2013年為一家四口每年23,492美元。1993年貧窮率逐年下降，到2000年的11.3%之後又逐年升高；2010年有15.1%的人口屬於貧窮人口。1 最近報導，2011年美國貧窮人口達4千6百20萬人，2013年為4千6百50萬人，佔總人口比率都約在15%。2 可見連先進國家如美國還是有很多貧窮人口。
臺灣原先也沒有明確的貧窮線定義，用低收入戶與中低收入戶作為社會救助的主要對象，採用最低生活費的標準來核定救助金額。從1997年開始統一採用平均每人可支配收入中位數60%來計算低收入人口。2011年修改社會救助法，增加中低收入補助。2012年核定中低及低收入人數為63萬9千餘人，2013年增加到69萬6千餘人，佔總人口只約3%。2014年起，貧窮線在修法後首次調整，在臺灣地區由新臺幣10,244元調高到10,869元。預估2014年的中低收入戶及人數會再上升到約75萬，佔總人口3.2%。3
中國的貧困線被設定在日收入人民幣6.3元，主要貧窮人口在農村。根據中國國家統計局2013年2月發表的數據，2012年有9899萬農村居民生活在貧困線以下（約為中國總人口的10.2%），比2011年的數字少了2339萬人，是個引人注目的進步速度。4
三、国际间对扶贫的努力
減少貧窮是許多國家及國際機構，如聯合國及其附屬機構世界銀行的主要目標；世界銀行總部的石碑上甚至刻有其使命宣言：「我們的理想是一個免於貧窮的世界。」5 經過多年的來回討論，2000年9月8日，聯合國在189個會員國代表或元首參加的高峰會議上，發表千禧年發展目標及指標宣言（UN Millennium Development Goals and Targets, 即MDGs）。MDGs確定在新的千禧世紀2015年以前，達到八項減少貧窮的目標，每一項目標底下又訂定若干具體指標（targets，共計18個指標）及衡量指標（indicators，暫定48種）。八項目標分別為：消弭極端貧窮及飢餓、普及小學教育、促進兩性平等及增加婦女權力、降低兒童死亡率、增進產婦健康、對抗愛滋病毒、瘧疾及其他疾病、確保環境的永續經營能力，以及促進全球發展夥伴關係。
MDGs首要目標是：在2015年之前，使極端貧窮的人口比率減少一半。其他七項目標與減少貧窮也有相關。根據世界銀行估計，1990年全球極端貧窮人口有19.1億人，絕大多數在發展中國家，佔總人口的43.1%，以非洲撒哈拉沙漠以南、南亞及東南亞（中國）最多（見圖1）。經過努力之後，2008年降到22.7%的新低點；2010年估計已經降到20.6%，比千禧年目標提早五年達成。6 1990至2010期間約有6億6300萬人脫離極端貧窮，但到2010年仍有12億2000萬人處在極端貧窮中，佔發展中國家人口約21%。7
图1：世界银行估计极端贫穷人口占总人口比率下降趋势图
资料来源： World Bank: World Development Indicators, 2013, p2.
另外一種統計顯示極端貧窮人口比率下跌，大多靠中國大陸的改善（見圖2）。世界極端貧窮的人口從1981年到2010年減少7億2100萬，但大多數的減幅來自中國大陸，從1981年的8億3500萬到2010年的1億5500萬（減幅6億8千萬）；其他地區減幅較少，低收入國家甚至從2億4900萬增加到3億5200萬。以人口比率來看，中國大陸的比率從1981年的84%降到2010年的12%。印度從60%降到33%，低收入國家從63%到44%（但由於人口成長率較高，絕對極端貧窮的人口數反而增加）。8 以個別國家而言，112個發展中國家，有59個國家將會達到貧窮減半的目標。如何協助這些窮人脫離貧困仍是全世界的挑戰。
2013年4月世界銀行制定兩項新目標，第一是希望在未來二十年消弭極端貧窮，其具體指標是在2030年之前，全世界只靠一天基本生活費1.25美元維生的人口不超過3%。第二是世界銀行推展分享繁榮的策略，希望每個國家收入落在最低的40%人口，其收入在未來五年內能持續增加。9
图2：极端贫穷人口比率下跌，但仍有许多人处于极端贫穷中
资料来源： World Bank: World Development Indicators, 2013, p2.
图3：1989年世界国民收入分配（以GDP代表）
世界银行的第一项目标，要把极端贫穷的人口从16%降低到3%，这是一场艰巨的工程，特别是极端贫穷人口约4亿的非洲撒哈拉沙漠以南，以及极端贫穷人口高达5亿的南亚。假定2030年世界人口是85亿，则极度贫穷人口不能超过2.5亿，届时贫穷人口仍将集中在这两个地区，预计各占40%。
四、贫穷与收入分配
改善收入分配，使处于最穷的40%人口的收入增加，是世界银行的第二项目标。一个国家要减少贫穷人口，除了经济成长率外，也要看收入分配的情况。如果经济成长的果实都被富人拿走，穷人仍然没有得到太多好处。因此收入分配，甚至财富分配，对于减少贫穷就变得重要了。
先进国家早期发展时，实质工资（排除通货膨胀因素后）增加以及政府重视收入分配的相对平均，造就中产阶级有能力大量消费，进一步带动更多经济成长。但近年来先进国家也面临日益严峻的收入分配及财富分配不均的问题。
收入分配有两种，一是国际间的收入分配，指富强的国家收入高，贫穷国家收入低，如图3所示，造成香槟酒杯式的收入分配（以国内生产总额估计，即Gross Domestic Product , GDP）；只占世界人口20%的富有国家却拥有超过80%的国民所得。
另一种是一个国家内部的收入分配。每一个国家都有收入分配不均的现象，为了经济正义及社会公平，多数国家对收入分配都希望能缩小差距，但近年来，许多国家都面临日益恶化的收入分配问题。
▲财富分配的不均，比收入分配不均更加严重。如何创造更多的财富，让穷人也受惠，是当前重要课题。
例如美國，經濟學家估計，1980年以來收入分配不均大幅惡化，薪資增加遲緩，甚至下跌。最高收入達前1%的人口佔全國家庭總收入的比率從1980年的10%增加到2011年的20%，達歷史新高，2012年仍達19.3%。2012年，最高收入的1%人口其收入增加率為19.6%，而其他99%的人口其收入只增加1%。10
2009至2012年间，美国最高收入前1%人口家庭收入增加31.4%，而低收入者只增加0.4%。全国各地区最富有人口与最穷及中等收入人口的实质收入差距已经加大，最富有的人口收入成长迅速，而最穷及中等所得人口收入的成长缓慢，甚至减少。
全球化及技术进步使工资无法增加。在资本主义社会，生产工具是私有的，过去三十年富有者垄断生产工具及技术，以劳工阶级的劳力与自然环境为代价，获取利润。这过程与美国资本主义长期不重视工业生产，而转向投机和更具依附性或衍生性的财富累积型态，密切相关。
诺贝尔经济奖得主史迪格里兹（Joseph Stiglitz）说：「我担心成为恶性循环；不均的恶化会弱化经济，更恶化的不均会更弱化经济。经济不均进入政治经济里面，使经济稳定更加困难。」
代表先进国家的国际经济合作发展组织（OECD）在2012年也警告国家收入分配不均的负面效应，建议国家采用更积极的税法及支出计画的改变。此外国际货币基金（IMF）也警告，只注重经济成长，而忽视分配不均，对经济成长也有负面影响。萧条时最富有的10%人口反而获得更高比例的收入，使财富分配更加不均与集中。先进国家以上的经验也正在临到其他国家，包括台湾及中国大陆，需要筹谋以对。
但是比较关键的是财富分配的不均，比收入分配不均更加严重。收入是一年内的总收入，而财富则是一个时间点的总财富，包括不动产及动产（金融资产）。根据统计，美国最富有的1%人口拥有全国三分之一的财富。
收入分配的调整是经济发展的最大难题之一。因为有钱等于有权势，在民主社会要去影响有钱有势的人重新分配他们自己的收入与财富是很困难的。对高收入多财富的人课以重税，也会使国内资金外流。因此适度的收入或财富分配不均是难免，而且有必要的。问题是如何创造更多的财富，让穷人也受惠。
五、游民─弱势中到弱势族群
贫穷人口中最弱势的可能是无家可归者（homeless，游民或街友），在美国，2013年估计有610,042人，2012年的估计有633,782人，比2007年政府方面的统计数字减少。曾经有过街头流浪的人估计在230万至350万之间。
據調查，遊民問題的產生，72%是因為沒有找到付擔得起的住處，52%因為貧窮，44%因為失業。11 根據另一個民間團體在2013年7月的估計，遊民總數有175萬，平均每月每人收入348美元，28%的人沒有足夠的食物，66%有酗酒、吸毒及精神異常等問題，30%成為遊民超過兩年，40%是退伍軍人，22%婦女遭受家暴等。
遊民的人口組成，44%為單身男性，13%為單身女性，36%是有小孩的家庭，7%是沒有伴的兒童。若依族群來分，非洲裔50%，白人35%，拉丁裔12%。同一篇報導宣稱，美國31百萬人處於飢餓或飢餓邊緣，930萬兒童依靠糧票。12 臺灣遊民人數沒有正式調查，據報導估計也在3000至4000人間，其成為遊民的原因與國外文獻所示類似。13
六、扶贫政策与建议
面对收入分配恶化、贫穷及老年人口加增，各国大都设有机制提供对在贫穷线以下的低收入户的援助。例如：美国对低收入户提供补助，从粮票到医疗保险。英国在内阁办公室中设立「受社会排斥者救援小组」（Social Exclusion Unit），让生活受缺乏及排斥影响的人，可获得补助。爱尔兰政府设有「社会共融处」（Office for Social Inclusion），隶属于「社会保障部」，负责协调及推动减贫计画的执行。其他先进国家都有类似机构。台湾也有类似机构，由中央政府与地方政府配合发放补助金。但国家的社会福利支出大幅增加，也会造成国债的不断攀升以及滥用。在民主国家的政府及国会经常只考虑选票，滥用民粹政策，在社会福利上竞相加码，很少考虑财政纪律，是很不负责任的作法。
其实帮助穷人脱困，不应只依靠补助，而是要采取更积极的作法。以下提出几点建议供参考。
1. 确定谁是穷人：谁是穷人是减贫工作首先要面对的，救助对象要明确，以免社会福利计画被滥用。实证研究，穷人大都集中在农村，但政府的预算却大都花在都会地区；补助也较偏向有钱人。
2. 从扶贫到助贫：對於有需要的窮人，更重要的不是只有救濟，而是協助他們獲得謀生的能力及就業範圍，特別是最弱勢的殘障人士及缺乏技能的單親母親。只有「扶貧」，容易造成依賴心理，難以自立，因此最好的方法是協助貧窮者增進謀生能力，可以稱為「助貧」或「扶立」。教育、鼓勵及增加技能（education, encouragement, empowerment）是協助貧窮者能脫困的方式。教育水準的提高可減少貧窮程度。根據調查，美國白人兒童住在雙親家庭，其中一個家長有高中以上的學歷，83%可避免長期貧窮，但只有10%的貧窮黑人兒童住在沒有受過高中以上的單親家庭能避免貧窮。14
▲只有「扶贫」，容易造成依赖心理，难以自立。教育、鼓励及增加技能是协助贫穷者能脱困的方式。
3. 推广理财教育：一般人往往缺乏有關管理錢財的知識與作法，教育一般民眾，尤其是低收入者如何編制預算及控制支出也很重要。代表先進國家的國際經濟合作發展組織（OECD）在2003年即開始政府間的計畫，進行個人理財知識的教育（Financial Literacy）。美國政府相應成立理財知識與教育委員會（Financial Literacy and Education Commission），其他政府如英國、澳大利亞、加拿大、日本也有類似機構。理財能力的教育計畫在建立應急基金、鼓勵少負債、多儲蓄與投資。15 2012年的報告指出，美國人仍有42%覺得負債過高，不過已經有40%的人設立應急基金以備萬一。如所預期的，低收入家庭、教育程度低、非洲裔美國人及婦女在理財能力方面都是比較低的。16 基督教界也有幾個教導人理財的機構，例如冠冕財務事工，在全球近90個國家有分會，教導基督徒免於負債、增加奉獻及投資理財的聖經原則與應用。17
4. 实施更公平的税制：政府及国会可以采用更加公平的累进税法，将最富者的财富移转到为贫困者谋福利。提高税收对国民所得的比例，有助于减少举债及投入经济建设。经由对资产拥有者（财富）累进重分配来改变收入规模分配。如果能采用适当的重分配政策，征收富人税（巴菲特的建议），政府以预算盈余一部分移转给低收入群，提供基本生活物资及加强其谋生技能，使最低收入阶层的收入成长率超过最富阶层的成长率，长期间可以改善收入分配，也使社会能更加祥和。
5. 善用民间力量：但政府财力有限，太多的社会福利会倾向于滥用资源，因此扶贫工作应该由民间来分担，特别结合是宗教团体、慈善机构及其他非营利组织来从事扶贫的事工。
七、圣经对贫穷的教导及基督徒对支援扶贫事工的责任
圣经提到有关贫穷或社会正义的经文超过三百节，显明神是照顾孤儿寡妇、贫穷人与弱势者的神，因此这些既是基督徒的责任，也是蒙福之道。「怜悯贫穷的，就是借给耶和华；他的善行，耶和华必偿还。」（箴言19：17） 圣经从出埃及记开始就设立济贫制度，要神家里的人照顾自己的穷乏弟兄，不可欺负弱势者，也不可屈枉正直；收割的时候要留些庄稼或果实给拾取的穷人；若自己弟兄渐渐贫穷，手中缺乏，就要帮补他，甚至请他来同住（参考利未记19：10及25：35） 。「困苦穷乏的雇工，无论是你的弟兄或是在你城里寄居的，你不可欺负他。」（申命记24：14）神甚至说：「你若留意听从耶和华─你神的话，谨守遵行我今日所吩咐你这一切的命令，就必在你们中间没有穷人了。」（申命记15：4）
但世上穷人总不断绝，所以我们要经常对穷人施以援手。「原来那地上的穷人永不断绝；所以我吩咐你说：总要向你地上困苦穷乏的弟兄松开手。」（申命记15：11）主耶稣也提到：「因为常有穷人和你们同在，只是你们不常有我。」（约翰福音12：8）
▲我们要经常对穷人施以援手，手中缺乏的，就要帮补他。
如上所述，对于照顾穷人，光靠政府是不够的，因为政府财力有限。教会与基督徒有责任参与扶助贫穷、照顾弱势者的工作，让我们成为爱的天使与蒙福的榜样。除了奉献钱财外，也可参与义工，帮助贫穷家庭取得额外资源（例如政府及社会团体的补助），还可教导贫穷家庭如何根据圣经原则来理财，尽量在有限的资源下编列预算、控制支出、减少财务压力、增加收入，最后脱离贫穷。
▲政府财力有限，教会与基督徒有责任参与扶助贫穷、照顾弱势者的工作。
（图片来源：http://www.gxte.gov.cn/Item/Show.asp?m=1&d=6365）
基督徒奉獻給慈善事工的比率還是很低。美國人過去幾十年來，遵行什一奉獻的人口只有5%至7%，而所有對慈善機構（包括宗教團體）的捐獻總值只約達國內總生產（GDP）的2%，大多是有宗教信仰的人奉獻。18 捐獻給慈善機構的家庭中，將近四分之三的家庭是捐給與宗教有關的機構，約40%的家庭給教會，而其他非教會的非營利機構也多數有宗教背景，可見有宗教信仰的人對於捐獻還是比較慷慨，也是好現象，但仍有加強的空間。除了對教會及福音機構奉獻之外，基督徒也應該多捐贈給照顧弱勢族群的慈善機構，特別是基督教的慈善機構。19
注
1. National Poverty Center: Poverty in the United States, Frequently Asked Questions, www.npc.umich.edu/poverty/
2. US poverty rises despite economic recovery，www.reuters.com/article/2013/09/17/us-usa-economy-poverty-idUSBRE98G0PN20130917
3. 台湾联合报2-26-2014
4. 经济学人：中国的贫困—世界级贫困China's poor World-class poverty （www.ltaaa.com/wtfy/7853.html）
5. World Bank: go.worldbank.org/4DO5SXV2H0
6. World Bank : World Development Indicators 2013, p2
7. World Bank: Poverty Overview, www.worldbank.org/en/topic/poverty/overview
8. World Bank: The State of the Poor: Where Are The Poor, Where Is Extreme Poverty Harder to End, and What Is the Current Profile of the World's Poor? Economic Premise, 10/2013. ( siteresources.worldbank.org/EXTPREMNET /Resources/EP125.pdf)
9. World Bank: Poverty Overview, www.worldbank.org/en/topic/poverty/overview
10. AP: Income inequality: Top 1 percent took record share of 2012 US income, 9/10/2013, www.oregonlive.com/today/index.ssf/2013/09/income_inequality_top_1_percen.html
11. en.wikipedia.org/wiki/Homelessness_in_the_United_States。 2013数字见www.nytimes.com/2013/11/22/nyregion/january-tally-of-homeless-population-found-13-jump-in-city-us-data-say.html?_r=0
12. Homelessness/Poverty Stats,www.statisticbrain.com/homelessness-stats; source: National Law Center on Homelessness and Poverty.
13. 方孝鼎：台湾游民概况与社会争议，台湾财团法人法律扶助基金会，法扶会讯32期，www.laf.org.tw/tw/b3_1_2.php?msg1=34&msg2=404&PHPSESSID=afnppvpqt78jppggomvk3e1lu0
14. Linda Gorman, Why Poverty Persists, National Bureau of Economic Research, www.nber.org/digest/jun06/w11681.html
15. en.wikipedia.org/wiki/Financial_literacy
16. 參見Financial Capability in the United States, 2012 Report of National Findings, by FINRA Investor Education Foundation, www.usfinancialcapability.org/downloads/NFCS_2012_Report_Natl_Findings.pdf
17. 参见www.crown.org及www.crown.org.tw
18. Giving USA: www.charitynavigator.org/index.cfm?bay=content.view&cpid=42
19. Nearly three-quarters of household charitable giving goes to organizations with religious ties, new study finds, www.philanthropy.iupui.edu/news/article/jumpstart
作者小檔案 溫英幹，臺灣東華大學榮譽教授，冠冕財務事工美國華人外展事工主任，世界銀行資深經濟專家退休，曾任職臺灣東華大學經濟系教授，元智大學特聘教授，及中央銀行理事。